En la Argentina, la Ley 23548/88 de Coparticipación Federal de Impuestos creó el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, que son transferencias que el Poder Ejecutivo le realiza a las provincias para asistirlas ante situaciones de emergencia, castástrofes, conflictos sociales, inclemencias climáticas y desequilibrios financieros. Ese fondo se nutre del 1% de los impuestos coparticipables, entre ellos Ganancias y Bienes Personales.
No obstante, la Ley de Coparticipación Federal no determinó un mecanismo claro de asignación de esos recursos, que administra el PE a través del Ministerio del Interior. Pero sí existe el artículo 75 – inciso 2 de la Constitución, que faculta al Congreso de la Nación a “establecer la distribución entre Nación, y las provincias”, situación esta que históricamente no se dio.
Entonces, el circuito que realizan los Aportes del Tesoro Nacional es el siguiente: primero, el Estado le solicita a las provincias y a CABA el 1% de lo que recauden en impuestos coparticipables nacionales, estos se reservan en el Fondo de los ATN -con una comisión asesora (no vinculante) y el Ministerio del Interior que gestiona esos recursos, finalmente transferidos a los distritos en casos de emergencia.
Al no tener un control determinado, los ATN -que fueron creados como instrumento de asistencia financiera a las provincias- en la práctica se usan según favoritismo político, para beneficiar a los gobernadores propios y castigar o buscar adoctrinar a los ajenos (el famoso “látigo y chequera”). Se terminan usando en forma discrecional, sin criterio y muchas veces para cubrir déficits fiscales.
ATN y distintos gobiernos en los últimos años
Si analizamos la distribución de los ATN a través de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) en los últimos 20 años, sin dudas concluimos en que se han sido una herramienta financiera discrecional utilizada por el Poder Ejecutivo, con el patrón de beneficiar a provincias con afinidad política al gobierno de turno.
Durante las presidencias de Néstor y Cristina Fernández de Kirchner se incrementó la centralización de los recursos del Gobierno Nacional y los ATN se convirtieron en una importante herramienta de negociación política con las provincias, siendo Santa Cruz una de las más beneficiadas, recibiendo un porcentaje significativamente mayor al que le correspondía por Coparticipación con respecto a los otros distritos.
Algo similar durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), en el que se privilegiaron a Buenos Aires y Córdoba, uno porque gobernaba la misma fuerza política y el otro por ser un distrito históricamente antiperonista o antiK. La diferencia radica en que son territorios que aportan gran parte de la Coparticipación, lo que justifica o por lo menos disimula el uso discrecional de los fondos.
La administración de Alberto Fernández también hizo abuso de los ATN, en particular durante la pandemia de COVID-19. La distribución fue masiva y se focalizó en resolver problemas económicos y de salud pública en distintas jurisdicciones, resultando Buenos Aires la provincia más asistida durante la gobernación de Axel Kicillof.
En la actualidad, si bien la gestión de Javier Milei ha reducido drásticamente el uso de los ATN en el marco de su política de “motosierra”. En el reparto limitado de fondos, se observa un favoritismo con las provincias de Misiones, Salta, Tucumán y Neuquén con gobiernos que colaboraron con la gobernabilidad, apoyando leyes claves durante el primer año y medio de gobierno.
De todas formas, la negativa del Poder Ejecutivo a transferir los fondos está generando una grave crisis en la relación Nación-Provincias, más allá de la campaña electoral. En 2024, el Gobierno solo distribuyó $50.000 millones (7,3%) de los más de $600.000 millones que tenía disponibles, el resto los retuvo. En lo que va del 2025, se estima que de los $400.000 millones acumulados en concepto de ATN, solo se distribuyó alrededor del 20%. Es por eso que la tensión se agravó en los últimos meses, con los gobernadores acusando insistentemente falta de transparencia y la discrecionalidad.
Inteligencia Artificial como posible solución
La inteligencia artificial podría mejorar significativamente el uso de los ATN, transformando un sistema históricamente discrecional en uno transparente basado en datos y estadísticas. En lugar de decisiones políticas, con la incorporación de IA el Poder Ejecutivo podría actuar de forma más efectiva y objetiva, mediante algoritmos para evaluar las demandas de cada provincia.
En ese sentido, la IA sería fundamental por la capacidad de procesar grandes volúmenes de información con el objetivo de poder crear modelos predictivos que anticipen posibles necesidades a futuro, al determinar -por ejemplo- cuáles provincias son más propensas a sufrir inundaciones o sequías, agilizando la asignación preventiva de fondos. Y los ATN volverían a cumplir con el espíritu por el cual fueron creados.
Esto no es algo nuevo, los países desarrollados ya emplean este sistema para la asignación de recursos. El Reino Unido ha utilizado IA para optimizar la distribución de recursos médicos, predecir brotes de enfermedades y asignar personal y equipos a las áreas de mayor necesidad. Por su parte, Estados Unidos –a través de agencias como la NASA- utiliza modelos de IA para pronosticar huracanes, incendios forestales y otros fenómenos meteorológicos extremos. Los datos generados por estas predicciones son cruciales para la planificación y la administración de los recursos. La Inteligencia Artificial ayuda a determinar la magnitud del desastre y la posible afectación de infraestructuras.
Lo mismo ocurre con las finanzas, principalmente la gestión de deuda. El Tesoro de Estados Unidos y el Servicio de Impuestos Internos (IRS) utilizan algoritmos para monitorear la salud fiscal de los gobiernos estatales y locales. Aunque la IA y su automatización no giran fondos, sus informes son cruciales para justificar la necesidad de asistencia federal.
China también utiliza sistemas avanzados para el monitoreo en tiempo real de inundaciones y terremotos, lo que le permite movilizar equipos de rescate y recursos financieros con mayor rapidez a través de la colaboración entre empresas tecnológicas y el gobierno. En los sectores financieros, utilizan plataformas de Big Data e IA las provincias, prefecturas y ciudades detectan anomalías y patrones de riesgo, como aumentos repentinos de la deuda local o caídas sostenidas en la recaudación de impuestos. Esto alerta a las autoridades sobre posibles desequilibrios fiscales antes de que se conviertan en crisis.
Estonia, líder en digitalización gubernamental, también utiliza la IA para crear un sistema fiscal más eficiente y predictivo, minimizando riesgos. El gobierno estonio está desarrollando una plataforma que procesa datos financieros de los ministerios y agencias para identificar desviaciones presupuestarias y automatizar procesos administrativos y financieros, reduciendo el gasto público y liberando fondos que puedan ser utilizados para responder a crisis sin necesidad de giros adicionales.
Los Emiratos Árabes Unidos ha adoptado la IA para modernizar su gestión fiscal y económica. Utilizan esta tecnología para simular escenarios económicos futuros, como la volatilidad del precio del petróleo o cambios en el comercio global. Al anticipar los riesgos, pueden ajustar las políticas fiscales y asignar fondos a sectores estratégicos para mitigar posibles crisis.
En Sudamérica, en cambio, la IA se usa principalmente para analizar datos climáticos y geológicos, predecir inundaciones, sequías y deslizamientos de tierra. En Perú y Ecuador se utilizan modelos de aprendizaje automático para predecir el fenómeno de “El Niño”, asignando fondos de emergencia para la preparación de las comunidades costeras y agrícolas.
En Argentina los organismos de control del Estado, como la Auditoría General de la Nación podrían utilizar IA para analizar las finanzas provinciales, identificar patrones de gasto insostenible, y endeudamiento excesivo, sirviendo como base para que la Secretaría de Hacienda de la Nación justifique la necesidad de asistencia financiera a través de los ATN, en lugar de que la asignación sea exclusivamente discrecional.
La IA no reemplazaría la decisión final de la asignación de fondos vía ATN, pero la respaldaría con datos sólidos, aumentando la transparencia y la confianza del Ejecutivo en el sistema y aliviando la tensión entre las provincias y el Gobierno Nacional, en pos de una sana convivencia democrática.
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